职教视野

       一、德国技能形成体制的新变化

       （一）德国技能形成模式受到挑战

       德国技能形成体制基本框架早在19世纪末既已形成，主要包括学术教育和职业教育两个相对独立的部分。学术教育主要由高等教育机构提供，职业教育主要是以企业为主导的双元制，被誉为技能形成的经典模式。据2021年统计，德国劳动力人口中受过双元制教育的比例为34.9%，比世界经济合作与发展组织（OECD）国家平均值高出14.9%，而受过高等教育的比例为27.1%，比OECD国家平均值低了13.9%，显示出双元制教育相比高等教育对德国技能形成的贡献更加显著、地位更加突出。

       从技能供给结构上看，双元制经典模式成功地解决了中级技能问题，促进了工人阶层的职业和社会融合，但对于开发高级技能的作用十分有限；同时，双元制在满足制造业人才需求上作用显著，但在服务类经济活动中体现出来的优势和吸引力并不显著。从20世纪后期开始，随着德国经济在制造业优势基础上加快发展现代服务业和知识经济，劳动力市场对高级知识和技能水平更加青睐，社会对高等教育的诉求有所增加，促使德国教育结构做出调整。根据德国联邦教研部2014年至2022年“25岁至65岁劳动力人口受教育程度”统计数据，接受过双元制教育的比例在这一期间呈现逐年下降趋势，从2014年的43.24%下降到2022年的33.79%，而同时，接受过普通高中教育的比例从2014年的4.80%上升到2022年的6.16%，接受过高等教育的比例从2014年的22.19%上升到2022年的27.40%，（见表1）这些数据比较清晰地反映了德国教育结构的显著变化，这表明即使在技能形成体制堪称世界典范的德国，其技能形成模式也不是一成不变的，双元制的主导地位受到了挑战。

       （二）德国双元制高等教育应时而生

       劳动力市场对高技能的需求不断增长，企业对员工的知识、信息和高技能水平更加倚重，加之个人对学历教育需求也在上升，双元制经典模式显得有些鞭长莫及。为解决这些问题，一些德国企业在双元制经典模式基础上引入制度创新，在20世纪70年代初出现了双元制高等教育。其有两种主要形式，一是参照双元制经典模式创建的职业学院（或双元制大学），使双元制的合作学校从高中教育层次提升到高等教育层次；二是在已有高等学校中引进企业与高校共建的一种双元制课程（programme），这种形式将掌握科学理论知识与获得实际工作技能相结合，还确保学生获得具体的资格。这里需要注意的是，国际教育语境下的“课程”具有特定的定义，《国际教育标准分类法（2011）》将课程定义为在一段持续的时间内为达到预定的学习目标或完成一组具体教育任务而设计和组织的一套连贯或序列化的教育活动，既包括通常所说的“科目”（subjects），也包括教学活动、实习期、研究课题和论文准备等。如格拉夫（Graf L）等提出，双元制高等教育不是指传统意义上的一门课，而是将职业教育体系和高等教育体系中课程、教学人员和经费等要素相融合后的混合体（Hybridization），是一个企业与高等教育机构协同发展的新系统。

       本研究将双元制高等教育视作德国职业教育与高等教育相融通的一种制度创新，同时，将双元制高等教育出现之前的双元制教育称为“双元制经典模式”，它主要体现在高中教育阶段。“双元制经典模式”与“双元制高等教育”两个概念相对应，并列为德国技能形成体系重要部分，代表了当前德国技能形成体制变化的新特点。双元制高等教育延承了双元制经典模式的主要经验。如，课程在两个学习场所实施，学生有两种身份，培养模式为工学交替，学习获得两类成果。进入21世纪后，双元制高等教育进一步得到发展，至2019年，德国双元制高等教育开设的课程数量有1662个，当年注册学习人数达到了10.82万人，合作企业达到了51060家。

       二、双元制高等教育制度变迁的阶段特征

       （一）研究方法

“制度”（包括各种正式或非正式的规则、规范、程序和惯例）本身具有相对稳定性，因而制度研究的学术传统更偏向于维护制度持续性，而非制度变迁。德国双元制经典模式业已运行上百年，作为国家技能形成的支柱作用不可替代，显然具有较强的稳定性、连续性；但在制度运行过程中，也出现一些变化，双元制高等教育就是制度变化的结果。2010年，马洪尼（Mahoney J）和西伦（Thelen K）提出了研究“渐进性制度变迁”的方法，从“替代（displacement）、堆叠（layering）、漂移（drift）和转换（conversion）”四种类型来探寻制度变迁的轨迹和特征。①替代：废除旧的规则并引入新的规则。②堆叠：旧的规则基础上引入新规则，使新旧规则同时存在。新规则可能引起的只是微小变化，但是日积月累就会带来大的制度变迁。③漂移：旧的规则保持不变，但实施规则的环境发生了变化，使旧的规则的效力产生变化。④转换：旧的规则保持不变，但执行者用新的方式对其进行解释并实施，也会使规则的效力产生变化。

       马洪尼和西伦认为制度变迁的动力机制源自不同政治力量之间的较量，而行为主体在政治环境（political context）与目标制度（targeted institution）的互动构成了渐进式制度变迁的过程和机制，并决定了制度变迁类型。（见表2）其中，目标制度特征指改革者在推动制度改革中具有自由裁量权程度的大或小，如果制度的模糊性足够大，就为改革者留下较大的自由裁量权空间，他们可以对现有制度进行不同的解释与操作，从而导致原有制度与实际运作之间脱节，产生了制度的“转换”和“漂移”；政治环境特征指现有制度捍卫者行使否决权可能性的高或低，如果可能性高，那么改革者很难调动相应资源对现有制度进行直接改变，制度的“替代”和“转换”就不易发生。本研究基于马洪尼和西伦的渐进式制度变迁理论，探究双元制高等教育的发展历程和制度变迁特征。

       （二）德国双元制高等教育制度变迁的主要阶段

       1.初起阶段。德国大学传承的是洪堡教育理念，但由于存在脱离社会现实的问题而改革的呼声不断。德国联邦各州1968年商议同意在合并工程学校和经济管理学校等的基础上成立专门的应用科学大学（Fachhochschule, FH，国内也译为应用技术大学），1969年第一所应用科学大学在石-荷州建成。应用科学大学的建立既满足了容纳越来越多寻求高等教育的中学毕业生的需求，又回应了研究型大学扩张引发的社会对学术倾向的担忧。但应用科学大学的出现必然会增加大学招生数量，对于行业龙头企业而言再想在双元制经典模式下招募优秀年轻人作为学徒会变得越来越困难。在这种背景下，位于巴登-符腾堡州的罗伯特博世、标准电子洛伦兹和戴姆勒-奔驰公司联合符腾堡行政与商业学院、斯图加特工商会在1972年成立了第一所职业学院（Berufsakademien），主要招收有高等教育入学资格的学生，强化企业需要的技能培养，使这些大公司能招募到既有学术能力又有实践技能的优质毕业生，同时还缩短了新员工适应岗位和企业文化的磨合期，这就是双元制高等教育的雏形。

       从目标制度特征看，在创建应用科学大学的高等教育改革大背景下，初期的巴登-符腾堡州职业学院并没有得到教育系统重视，栖身于职业教育领域和高等教育领域之间的灰色地带。德国有的州将这类职业学院归为高等教育，而更多的州将其视作是职业教育一部分。在教育管理体系中，这类职业学院既不是德国大学校长会议（HRK）的成员，也不属于联邦职业教育研究所（BIBB）的管辖范围，因此无论双元制的社团主义治理，还是高等教育的自治模式，都无法直接应用在这个混合项目中。大型企业在创办处于高等教育层次的职业学院时，既缺少在高等教育领域的话语权，又不能对法律及规范完备的、高度制度化的双元制经典模式做出改变，作为改革者的这些大型企业拥有的自由裁量权小，属于表2中“A1”情形。

       从政治环境特征看，在制度变动之初，利益相关方总是先想到如何维持现有制度惯性。一开始，德国工会联合会（DGB）对在高等教育领域启动双元制课程事实上持否定态度，并将其描述为短期的单一教育。那些规模较小的企业更倾向于维持双元制经典模式而不愿意参加改革，他们认为在社团主义治理体系中集体谈判和行会技能认证能够帮他们以较低的成本招募到合格的学徒。代表工人利益的工会通常会支持增加学徒培训的学术内容，工人的市场议价能力可因此提升，但是该制度与双元制经典模式相比，学习过程标准化程度低、灵活度高，课程的内容、规格和形式主要在高等教育机构和关联企业之间协商确定，容易使技能的企业专属性更强而行业通用性弱化，这将增加学徒和工人对特定企业雇主的依赖，从而减少工会的权力。因此，利益相关者均对新型的职业学院持否定态度，作为现有制度捍卫者，他们行使否决权的可能性高，属于表2中“B1”情形。

       “A1+B1”组合表明在双元制高等教育兴起之初，并没有直接改变双元制经典模式教育制度，而是在双元制经典模式和高等教育之间的灰色地带、利用制度的模糊性进行改革创新，符合“堆叠”类型的渐进性制度变迁特征。

       2.扩散阶段。巴登－符腾堡州在第一所职业学院开办10年之后的1982年正式宣布试点成功，并将双元制高等教育列为该州高等教育体系的组成部分。后来更名为巴登-符腾堡双元制大学（Duale Hochschule Baden-Württemberg），拥有约34000名注册学生、9000多家合作公司和145000多名毕业生，成为巴登-符腾堡州最大的高等教育机构之一。该大学的正式校址在斯图加特，包括中央总部和9个办学地点、3个校区，提供商业、工程和社会工作领域本科生学习课程，所有的学位课程都被全国认可。

       从20世纪80年代初到90年代末，双元制高等教育模式从巴登-符腾堡州向德国其他15个州扩散。这一阶段，德国联邦层面没有制订双元制高等教育统一框架和标准，各州依据德国《基本法》赋予的文化和教育事务自治权，支持合作企业与高校在协商基础上形成了双元制高等教育实施方案，以协议的形式确定合作内容，个性化程度较强。此外，由于这个新兴领域的标准化水平较低，双元制高等教育的在线信息、数据尚不健全，社会难以形成对双元制高等教育的有效监督。因此，企业和高校得到了各州支持，合作开展双元制高等教育的自主性比较强，大型企业还具有优先选择合作高校的优势，作为制度改革者拥有的自由裁量权大，属于表2中“A2”情形。

       作为利益相关方的政府和高等教育机构对双元制高等教育推广起到了推动作用。由于高等教育领域并不是工会发挥作用的主要领域，工会对在高等教育领域的改革没有反对的表现；当大中型企业采取机会主义行动，不断在高等教育领域扩大双元制规模时，小微企业参与的可能性较小。在扩散阶段，工会及小微企业作为利益相关方中改革的潜在否决者对双元制高等教育行使否决权的可能性低，属于表2中“B2”情形。

“A2+B2”组合表明在双元制高等教育扩散阶段，原有双元制经典模式规则保持不变，但高等教育机构给予积极配合、大中型企业有较高的自由裁量权、工会和小微企业反对的可能性较低，使得新旧规则的效力发生了质的变化，符合“转换”类型的渐进性制度变迁特征。

       3.定型阶段。随着21世纪初德国加入了欧洲高等教育博洛尼亚进程，双元制高等教育借机获得了颁发学士学位证书的资格，其在高等教育体系中的地位得到国内外认可，改变了职业学院最初只能颁发助理文凭（Assistant）和职业学院文凭（Diploma BA）的情况。德国联邦政府相关部门开始提出一些政策要求。如德国科学委员会（Wissenschaftsrat）于2013年10月25日通过了《关于双元制高等教育的质量保障建议》；联邦职业教育研究所（BIBB）于2017年6月21日发布了《关于双元制高等教育的建议》，从制度组织融合和设计、理论与实践课程衔接、合同基础、质量保障四个维度提出了具体要求。联邦政府相关部门的介入意味着双元制高等教育走向合法化。同时，大中型企业成为发展双元制高等教育的骨干力量。如联邦教育和研究部（BMBF）2022年调研显示，参与双元制高等教育的企业大多是雇员超过250人的大公司（占合作企业总数的46.4%）和一些雇员不超过250人的中型公司（占合作企业总数的37.9%）。至此，双元制高等教育制度、体系趋向定型。

       这一阶段在目标制度上出现了高等教育、职业教育、双元制、就业等多要素融合的趋势。博洛尼亚进程推动了欧洲各国政府加强学习流动性、跨境学术合作、学习成果认证等一系列高等教育政策改革，力图实现“建立一个统一的、透明的和高效的高等教育系统，以灵活的方式应对劳动力市场的变化和日益全球化的挑战”的目标，还特别强调了要提升学生“就业能力”。《德国高等教育框架法》新增了“就业能力”内容，指出高等教育应该使学生能够完成复杂的职业任务，高等教育机构的任务应包含与学科相关的科学知识转移、个性发展以及为劳动力市场做准备。这样的背景有利于双元制高等教育发展，大中型企业作为改革者享有的自由裁量权大，属于表2中“A2”情形。

       从双元制高等教育发展的政治环境角度看，大中型企业与小微企业的利益博弈表现在双元制高等教育与双元制经典模式毕业生未来职业发展的冲突上。学生从双元制高等教育毕业后通常就职于中层管理岗位，而双元制经典模式毕业生是熟练的工厂工人，好像两者之间不存在直接的职位竞争，但这些中层管理岗位在双元制高等教育出现之前是由双元制经典模式培养出来的学徒经过继续职业教育、拿到高级职业资格之后担任的，因此双元制高等教育发展实则挤占了双元制经典模式培养出来的学徒们未来职业发展机会。这种冲突使得传统学徒制的维护者——工会和小微企业行使否决权可能性变大，属于表2中“B1”情形。

       “A2+B1”组合表明在制度变迁的后期“更充分的自由裁量权”与“更可能行使的否决权”要达成新的均衡，形成相对稳定的矛盾统一体。这就要求统筹双元制经典模式与双元制高等教育，在维护好双元制经典模式、发挥其更大效力的同时，引导大中型企业将面向熟练工人的继续职业教育由双元制高等教育承担，拓宽双元制高等教育的覆盖面，使其不仅面向初次职业教育也服务继续职业教育，促进了双元制高等教育的定型，符合“漂移”类型的渐进性制度变迁特征。

       三、双元制高等教育制度变迁的总体特征

       （一）双元制高等教育制度变革的动力来自大中型企业

       双元制高等教育是由大中型企业主导的自下而上的制度变革。（见表3）起初，大型企业在职业教育和高等教育之间的灰色地带创建了职业学院，对双元制经典模式和高等教育的影响均有限，这是第一阶段；随着双元制高等教育扩张，应用科学大学等高等教育机构参与进来，使这项改革的“高等教育”属性得以强化，这是第二阶段；在博洛尼亚进程推动下，双元制高等教育引入了学士学位，外部对双元制高等教育的影响推进了标准化、制度化进程和政府社会认可，使职业教育与高等教育的优势得以有机结合，这是第三阶段。三阶段制度变迁步步为营、环环相扣，让我们看清了一项由大企业自始至终发挥主导作用的创新制度是如何新生、打磨和定型的。这印证了西伦和巴斯梅耶的观点，即双元制高等教育代表着德国技能形成体制正从集体主义（collective）向分割主义（segmentalist）转化，大型企业对整体技能形成的影响力逐渐增强。

       （二）双元制高等教育成功的关键是多元协同创新

       双元制高等教育是双元制经典模式基础上职业教育与高等教育的融合，改变了德国职业教育与高等教育相分隔的老传统。从职业教育方面看，德国双元制经典模式是资本主义协调性市场经济“制度互补性”的代表，具有纵向协调、横向协同的多层级治理结构，无论哪一层级、哪种机构，也无论公共的或私立的，都遵循标准化的集体治理原则，职业教育制度与劳资关系制度、劳动力市场制度、就业保障制度、公司治理制度之间已经形成稳固的制度匹配和协同。从高等教育方面看，德国传统大学的管理模式是典型的国家管制和教授自治相结合，国家对大学的经济和人事实施直接管理，大学教授在涉及教学和科研学术事务上享有绝对的控制权，体现了学术寡头意志。因此，不论是突破双元制经典模式还是改变高等教育治理原则均非易事，双元制高等教育正是在这种制度环境下打破了“职业教育与高等教育”分割格局，发展了德国技能形成体制。

       德国在市场经济框架下建立起来的双元制经典模式得益于社会多元协同治理，政府、雇主、工会、商会（行会）、学校等建立起制度化合作联盟以及劳资之间信任关系，体现出协同治理优势，提升了技能形成效力。双元制高等教育诞生之初大型企业发挥关键推动作用，随后高等教育机构、各州政府很快参与进来，再后来是联邦政府部门加入，形成了大中型企业、高等教育机构、各州政府、联邦政府部门等协同创新、多元治理的格局。相比双元制经典模式，商会、雇主协会或工会等参与程度有所降低，但在提供职业证书、促进就业和职业发展上还有很多交叉合作。这意味着德国国家技能形成新体制下出现了社会多元治理新模式。

       （三）双元制高等教育制度的活力在于形式灵活

       双元制高等教育的实施机构既有双元制大学，又有应用科学大学、综合性大学、职业学院，体现了双元制高等教育形式的灵活性。最初，巴登－符腾堡州专门为实施双元制高等教育创办了一所职业学院，成为当时唯一的双元制高等教育机构。后来，越来越多的应用科学大学与企业合作开设双元制课程，至今已成为双元制高等教育课程的最大提供者。如，2021年德国应用科学大学承担的双元制高等教育课程占总量的71.0%，双元制大学承担14.5%，职业学院承担9.0%，其余由综合性大学承担。应用科学大学开设双元制高等教育课程有助于强化实践导向，招到更多优秀学生，扩大学校的影响力。

       可见，双元制高等教育不一定要通过创办双元制大学的单一形式来实现，而更多的是通过双元制高等教育课程合作，这种灵活的形式降低了企业参与高等教育双元制的难度，有利于调动企业提供投资和培训场所的积极性。在企业数字化转型不断深入的情况下，技术快速变化加剧了人才短缺，特别是招聘适应企业特定技能需求的人才变得非常困难，这时双元制高等教育为其提供了一个能够招募理想候选人的更经济、更可靠的选择。从投资收益上看，在大学中的理论教学部分是由政府资助，企业与大学合作可以间接地受益于政府；与此同时，双元制高等教育基于工作的部分是由企业出资，对于政府而言要明显比应用科学大学的非双元制课程更合算，这使政府支持双元制高等教育态度更为积极。对经济因素的考虑还包括参与双元制高等教育的学生，他们在校期间可以获得固定收入、更好的就业机会和就业保障，大约90%的双元制高等教育毕业生会在合作企业就业。

       （四）双元制高等教育发展的潜力有待进一步挖掘

       根据德国联邦统计局2019年11月27日公布的数据，德国注册在校大学生人数289.73万，其中102.85万人就读于应用科学大学；当年双元制高等教育注册人数为10.82万，占德国注册在校大学生总人数的3.7%、应用科学大学注册总人数的10.5%，双元制高等教育体量较小，发展的潜力有待挖掘。

       双元制高等教育冲破职业教育与高等教育分隔界限的制度创新虽然意义重大，但也不能过分高估，尚存很多实际问题需要解决，衔接学校与工作场所的学习理论也需破局。如在双元制高等教育实施过程中，学习场所、工作场所之间缺乏充分的组织协调和信息交换，有可能在同一个时间既安排了商会的行业考试又安排了大学的学术讲座，两个场所的学习培训内容往往缺少逻辑、内容和形式的关联；学生如果想选择这类教育还必须具备高等教育入学资格，双元制经典模式毕业生如果想继续学习双元制高等教育从而实现学业上的贯通，在制度上还不可行。总体上看，双元制高等教育对职业教育体系与高等教育体系产生的实际影响还不够大，仍像游走在两个体系外围的松散耦合。未来，双元制高等教育理论研究、实践模式向何处去，这种新模式带给德国技能形成体制影响能有多深，凡此问题还需在今后实践中寻找答案。

       四、主要启示 

       我国学者十分关注德国双元制高等教育发展，有学者从新制度主义理论视角分析双元制高等教育制度化进程，也有从专业实施层面阐释双元制高等教育的模式特色，在现有文献中客观介绍情况的比较多，相对而言联系实际探因究理、综合研究的偏少。目前，我国现代职业教育体系建设改革中有一项重要任务与德国发展双元制高等教育的背景和目的相似，就是在2019年《国家职业教育改革实施方案》首先提出、并在2021年全国职业教育大会再次明确的“稳步发展职业本科教育”。在党的二十大召开之后，发展职业本科教育又成为“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，深化职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”的重要改革方向。基于前文分析，我们从德国发展双元制高等教育的经验中获得一定启示，提出以下建议。

       一是在办学体制上，发展“职业本科教育”应重视发挥大中型企业重要办学主体作用。在德国技能形成体制中出现了大中型企业主要参与双元制高等教育、小微企业主要参与双元制经典模式的趋势。如2022年数据显示，参与双元制高等教育的大中型企业占84.3%，2019年数据显示，参与双元制经典模式的“小微企业”占82.2%。德国经验表明，大中型企业是发展双元制高等教育的主要推动力，起着主导作用。我国发展职业本科教育也应吸引大中型骨干企业参与其中，使承担举办职业本科教育任务的“职业技术大学”由大中型企业和高等学校合作举办、双主体运行，实质推进办学类型、运行机制、育人模式的综合创新。从目前“职业技术大学”批准设置的情况看，仍以普通本科高校设置的相关规定和程序为参考依据，以重点考察、评判职业院校是否达到本科院校设置条件为入门标准，企业参与未得到充分体现、未列入关键条件，学校“升格”色彩比较浓，这种做法有可能影响职业本科教育的健康、可持续发展。

       二是在发展形式上，“职业本科教育”可以通过新设专门的职业本科高校也可以通过在高等职业院校（专科）、普通高等学校推广职业本科课程的方式实施，有利于发挥不同教育机构的协同优势，加快实现发展职业本科教育目标。德国双元制高等教育的实施主体中，应用科学大学占了“大头儿”，并不是专门设立的双元制大学，甚至在综合大学里也有双元制高等教育课程提供。我国发展职业本科的目的是培养高素质技术技能人才，这类人才培养可以考虑让普通高校特别是应用型高校承担一部分、现有的优质高等职业院校再承担一部分，而不是单纯依靠通过高等职业院校“升格”而来的“职业技术大学”。院校“升格”涉及条件多、环节多、数量少、速度慢，难以及时满足社会对高素质技术技能人才的迫切需求。

       三是在发展规模上，适度加快职业本科发展速度，尽快形成合理发展规模。2021年在中办国办《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中提出到2025年“职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%”。德国2019年仅在应用科学大学注册的双元制高等教育在校学生既已达到10.5%，如果算上在其他高等教育机构注册的人数，总人数估计会超过应用科学大学注册在校生的15%。另外一个可以用作参考的数据是，德国高技能人才占技能人才的比重超过50%，而我国计划到2025年才达到1/3，中德两国高技能人才占比差距显著，加快发展高层次职业教育是缩小差距的一个重要途径。如以德国相关数据为依据进行简单估算，我国职业本科教育在校生规模应占高等职业教育规模的22.7%，再综合考虑各种因素可将比例调到30%以上。要实现这个目标，需要发挥我国制度优势，调动大中型企业特别是央企的力量，形成企业与高校携手发展职业本科教育的合力，同时要坚持多形式、多渠道，特别是重视在高职院校、普通本科高校中实施职业本科教育。

       四是在发展布局上，发挥职业本科学校在拉动区域发展和促进产业升级方面的作用，促进教育公平。我国发展职业教育的国情与德国有较大差别，不能像德国那样用半个世纪时间走渐进性制度变迁之路，而是要在加强研究的基础上进行顶层设计、统筹推进。在发展布局上，新办职业本科教育应向中西部高等教育比较薄弱的地区倾斜、向实体经济特别是现代制造业重点布局地区倾斜。高等教育资源已经比较丰富的省份可考虑主要采用推广职业本科教育专业、课程的方式发展职业本科教育，高等教育资源比较短缺的省份可重点考虑新增“职业技术大学”布局。在实施“十四五”高校设置规划时，应避免按省（自治区、直辖市）分配名额的平均主义做法，以及独立学院转设这种“借鸡下蛋”的机会主义做法，切实保障稳步发展职业本科教育的初衷不折不扣得以贯彻，切实提高现代职业教育体系建设改革成效。

来源：《中国高教研究》2023年第10期

杨蕊竹,孙善学.德国双元制高等教育制度变迁特征与启示[J].中国高教研究,2023(10):94-101.